全面深化改革都是在治理霧霾

　　柴麒敏(國家發改委氣候戰略中心戰略規劃部副主任、六盤水市鐘山區(掛職)副區長)

　　從2013年伊始，大范圍嚴重霧霾天氣開始頻繁侵襲中國大部分地區，特別是在中東部，屢創“歷史記錄”，波及25省份、100多個大中型城市，受災面積超過140萬平方公里，受影響人群預估超過8億，全世界的主要媒體都對此進行了持續報道，并認為此次環境事件暴露了“中國模式”的嚴重問題。二氧化硫、氮氧化物和細顆粒物(PM2.5)等是霧霾主要組成，除氣候條件之外，最根本原因是人為污染排放的快速增加和長期累積。關于霧霾的成因，各方說法紛雜，包括特殊氣象條件、汽車尾氣、燃煤供暖、鋼鐵石化、建筑揚塵、秸稈焚燒、航空航運，甚至老百姓家里的炒菜做飯，但事實上如此大規模且長時間持續的空氣污染事件要得到徹底治理，無疑需要更宏觀的視野。

　　一、“大國規模治理”的制度性結果

　　吳曉波的《歷代經濟變革得失》、鄭永年的《中國的行為聯邦制》和吳稼祥的《公天下》這幾本書雖然視角不同，但講的都是強統一文化下大國的規模治理問題。這幾本本身并非講生態環境的書，但卻對大國生態治理有著非同一般的啟迪。當前專家們談論治理霧霾，著力點都在能源結構、產業結構調整，事實上這些問題都源于吳曉波所說的中國經濟制度上的“結構性缺陷”，而這個缺陷是一個“建設性結果”，與維持大國規模統治有著密不可分的重大關系。中國歷代經濟改革從一開始就伴生著“看上去像企業的政府”和“看上去像政府的企業”這樣的中國特色，事實上的大企業家不在民間而在體制內。

　　大國規模和穩定統治要求中央集權，頂層設計就要求盡可能避免地方主義的滋生從而保持政令通暢，但歷史上“增強中央、削弱地方”之策往往導致財權持續上收、事權不斷下移，經過央地反復博弈后多變成中央汲取地方、地方汲取民間的“抽地下水”發展方式，對于上行下效的地方來說更高的財政收入才有更大的自主性，要滿足“抽水”強度各地都有竭盡發展的意圖，從初級發展階段過來的發展中地區惟有大力推進重工業化才能滿足這樣的經濟效率要求，因為即便是現代精細農業和輕工業，單位面積的投資和產出強度也僅是一般重工業的約百分之一。整個過程伴隨著國進民退,這實際上就是著名的《鹽鐵論》的邏輯精髓。

　　經濟全球化的分工局限更使得我國這種“抽水”的途徑加速同質化，各地的發展規劃幾乎都趨于雷同，“工業強省”成為省長們的共識，依循工業化國家的既有發展路徑是被證明了的可行方案。高耗能、高污染的生產模式和高消費、高排放的生活方式由于事實上符合地方利益都在逐步固化下來，最終釀成了由北及南、自東向西的大規模蔓延的霧霾。霧霾某種程度上只是一個“臉上的表象”，與國進民退、權貴經濟、吏治腐敗等是同根同源的，往往與奢侈品消費劇增、文物價格上漲以及土地房產購買熱潮同時出現。問題的肇始是規模壓力，問題的后果也是規模化的。因此，不僅僅《大氣污染防治行動計劃》是治理霧霾，全面深化改革都是在治理“霧霾”，是更深層次的治理。

　　二、“大國霧霾現象”的歷史性出口

　　大國規模治理中出現的“霧霾現象”還有自我加強的功能。環境治理的“市場失靈”要求加強政府的調控，改革的邏輯是政府職能從投資行為的一般性行政審批轉移到社會環境負外部性的評估、準入和監管，但大國規模治理的集權要求往往繼續將后者與財政轉移支付的分配掛鉤，污染治理規模越大則轉移支付越多，出現逆向激勵與選擇。規模治理難題不解決，《大氣污染防治行動計劃》的1.75萬億的投資需求投入按下去“葫蘆”問題，隨后又會浮上來“瓢”。同時，應對預案中種種行政命令的并發癥也會逐步顯現，用民間笑話講，政府為了治理霧霾不可能對居民炊事活動也要實行搖號限炒吧。

　　因為研究地方綠色發展問題以及近期在西部山區掛職工作，從而有機會更多地近距離觀察和思考后發展地區如何有序地推進經濟社會發展和生態環境保護的問題。跟以往參與的國際氣候談判中發達國家和發展中國家分立陣營一樣，大國之中處于不同發展階段的地區同樣也在爭論著環境和發展權的問題，后發展地區如何同步小康、共同富裕、要不要工業化、怎么工業化的問題。應該說，后發展的中西部地區在上世紀六七十年代的圍湖造田、開山毀林等轟轟烈烈的戰天斗地運動中已經形成了一輪農業時期對自然生態的破壞，隨著近年來實施退耕還林、退田還湖、退草還牧等政策后略有恢復，但現在這些地方已經或正在面臨工業時代新一輪更為強烈的破壞。在這些地區前期發展因比較優勢缺乏而成本很高，同樣污染后治理的代價也會很大。應該說，中國區域的梯度特性既為中國長期發展創造了波浪式的后勁和潛力，同時也延長了增長下排放和污染的過程，在大的規模治理難題得不到創新解決的情況下，霧霾等同類問題將會長期存在，發展越快，問題爆發得越激烈。

　　吳曉波、鄭永年和吳稼祥在其各自的書中將大國規模治理的首要難題歸結于“發展”(或“活力”)和“穩定”的關系，事實上這是對中國歷史的描述。在現代工業社會，“經濟建設”和“生態文明建設”的關系同樣也是難題，而且這個難題是世界性的難題，發達國家并未完整地走出這條路，沒有經驗可供借鑒。那么這個難題的“出口”在哪里，我希望是在中國，而且是在中國的西部。中國當前的現代化進程已經累積了相當的資本、人才和治理經驗，具備在大一統的國家內部地區間實現差異化發展和選擇性集權來實現共同富裕的條件。而在當前的全球治理中因為主權國家邊界的存在，國與國之間的再分配極為有限，同時對于大國而言，弱化經濟職能的差異化發展則意味著國家安全和穩定的威脅。真正破解這個難題，無疑是中國作為大國為全球治理和生態文明發展做出的巨大的制度性貢獻。