關于食品安全問題的理性思考

中國經濟報告雜志封面

　　常東亮

　　一、食品安全問題已經成為國人揮之不去的夢魘

　　全球民意調查機構蓋洛普日前發布了“2010年全球幸福度調查”數據。在此次民調涉及的124個國家當中，中國人的幸福度排名第92位; 88%接收調查的中國人認為自己的生活遠離“美滿幸福”的標準，其中生活成本和房價上漲、社會保障體系不健全、讓人不安的食品安全是導致民眾幸福指數較低的主要原因，物價、房價和食品安全位列居民最關注的十大熱門話題前三位。如果說物價、房價只是經濟運行的周期性波動反映在某個特定階段的價格表現，那么食品安全問題卻是由來已久卻難以根治的痼疾。經歷過三聚氰胺事件的重擊、瘦肉精事件的炸雷、上海染色饅頭的喧鬧，到如今的塑化劑事件，中國人對于食品安全的態度早已變得麻木和無奈，食品安全問題已然成為國人心中揮之不去的夢魘。當面對這一幕幕喪失道德和法制基準的食品安全事故的時候，我們應該全面反省在食品安全方面的不足。相比在經濟和科技領域建立起來的世界矚目的成就和光輝文明，食品安全方面的落后和差距是巨大的。

　　二、食品安全事件頻發背后的成因歸集

　　按照筆者的理解，食品安全體現的是對食品按其原定用途進行生產或食用時不會對消費者造成損害的一種擔保，這種擔保是無須說明也不能附加條件的。所謂“民以食為天”，消費者對于食品質量的要求和關注應該高于其他商品。從過往的案例查處和實際了解來看，國內食品安全事件確實是進入一個多發期，這與當前的經濟、社會發展階段水平密不可分。簡而言之，居民生活水平提高和收入增長推動了食品生產和加工業快速發展，這與相對滯后的食品安全監管和消費者保護制度之間產生了矛盾，在缺乏有效對沖和緩和機制的情況下，矛盾在媒體和社會大眾的鎂光燈下被放大，從而引起了民眾對食品安全巨大的不滿和失望情緒。

　　我們有必要把當前食品安全事故頻發的現象放在中國經濟、社會轉型期的大背景下進行觀察。食品安全事故頻發的原因，表面上直接原因是不良生產者的違法行為，但更深層次原因是中國農業生產方式的轉變、社會對食品安全重視程度的提高和政府檢測監督機制的失靈。面對形形色色的食品安全事件，很難簡單地把問題歸結于某一個環節。在食品生產、加工、儲運、檢測和消費的產業鏈上，每一個環節都可能存在不同程度的問題。我們按照引致食品污染的不同誘因和解決方式的差異，可以把食品安全問題的原因歸結為四類。

　　第一類是因為自然環境或客觀條件的影響，大體上屬于不可抗力的外部因素造成食品污染或變質。主要表現在種養殖源頭污染、食品加工工藝和衛生條件落后、流通儲運手段達不到保鮮要求等。比如，工業三廢、城市廢棄物的大量排放，造成大面積的水土污染，使很多地方的糧食、飼料作物、經濟作物、畜產品和水產品等農產品(5.85,0.17,2.99%)的質量受到影響。另外，我國13億多人口每天消耗200萬噸糧食、蔬菜、肉類等食品，眾多的食品供應商具備典型的小生產者特征，在自身條件和外部環境對于食品安全的訴求不高時，加工工藝和衛生條件難以符合安全標準。調查顯示蔬菜在流通環節的損耗平均達到20%左右。

　　第二類是因為食品供應鏈上的利益相關者出于私利或盈利目的，在知情的狀態下人為影響食品質量。中國農業雖然以小農經濟為主，但也患上了“大農業病”：反季節果蔬生產，加劇了農產品中的藥物殘留;動物“速成班”將雞、鴨、鵝等禽類生長周期縮短至28?45天，豬出欄時間縮短至2.5?4個月，凡此種種嚴重違背了生物學的種植和養殖規律。更有一些不法生產商逆食品安全法規而行，在食品中加入不利人體健康的非食用物質和食品添加劑。此類案件數量的持續上升，使我們深刻感受到現代科技與商業倫理之間發展的不平衡。

　　第三類是因為食品檢測監督條件不完善、對食源性病原菌缺乏認識或從業人員非主動性過失，造成劣質食品未被發現繼而進入消費環節。我們把這一類原因統稱為技術問題。隨著轉基因技術、現代生物技術、益生菌和酶制劑等技術在食品中的應用，關于應用風險和食品安全的爭論就一直沒有間斷。我國當前的主要問題體現在檢測設備不完善，檢測覆蓋面偏低，抽檢頻率過低，更談不上對食品進行普檢。而國外的食品安全案例主要集中在這一類，新的動植物病菌在造成實際負面影響之前往往很難被檢測發現，以美國為例，食源性疾病每年導致7600萬人生病，325000人住院治療，5000人死亡，其中已知的食源性疾病超過 250種，絕大多數是各種細菌、病毒與寄生蟲引起的感染疾病。

　　第四類是因為食品安全和追蹤懲罰的法令制度不健全或者徇私舞弊，導致食品安全事故的危害繼續擴大。從理論以及發達國家食品安全監管的改革實踐看，食品安全監管無疑趨向于專業化、公正性和獨立性。國外食品安全監管制度和體系的變遷，很大程度上源于外部環境的變化，包括社會、經濟和技術的變化，一系列食品安全危機最后進一步形成監管變革的動力機制。近三年來，我國在食品安全立法和組織體系建設方面做出了巨大的努力，但由于監管模式不清晰和法制松弛，尚未對食品安全事故頻發的現象產生實質性的遏制作用。

　　三、食品安全事件的“負外部性”

　　食品安全事件最直接也是最嚴重的危害，是對消費者身體健康的危害。一日三餐不可或缺，食品是否安全直接關系到每個人的身體健康甚至生命安全。對于影響巨大的食品安全事件而言，危害不僅僅局限在受害的消費者，而往往還會延伸到行業和國家聲譽的層面，從而具有了經濟學意義上的“負外部性”。“負外部性”的存在意味著食品的生產者和經營者給消費者和社會帶來了危害，卻沒有為此而支付足夠抵償這種危害的成本，即出現了市場失靈。

　　第一個負外部性在于食品安全事件對于經濟和民生的沖擊。如三聚氰胺事件后，乳業全行業減產停產，數萬名職工下崗，240多萬戶奶農殺牛、倒奶，大量城鄉居民的就業、收入受到影響。2009年我國乳制品進口從2008年的35萬噸猛增到60萬噸。國產乳業元氣大傷，至今尚未完全恢復。在事件發生后，進口奶粉一年之內數次漲價，每次漲幅在10%以上，國內消費者也為此付出了很大代價。

　　第二個負外部性在于對政府公信力和國家形象的影響。接連發生的食品安全事件，大大影響了民眾的消費信心，嚴重沖擊社會誠信道德體系。當民眾對食品安全的不安情緒累積到一定程度時，往往會轉化成對國產食品和官方聲音的集體不信任，這會進一步增加食品生產和加工行業的交易成本。根據國務院食品安全委員會統計的數據，2010年全國各級監管部門主動檢查各類食品生產經營單位3500萬戶次，共查處13萬起食品安全違法違規案件，但官方公布的2010年蔬菜、畜產品、水產品檢測合格率達到了96%，官方和民眾的反應落差就此形成。一些食品安全事件還涉及境外，給我國形象及外貿出口造成不利影響。

　　四、政府監管的著力點和缺陷

　　對于食品安全問題由亂到治的過程，最重要也是責無旁貸的力量來自于政府監管。從保障經濟秩序和民眾健康的角度出發，政府對于不同的食品安全問題和誘因應該采取不同的治理辦法。

　　針對前文提述的第一類食品安全問題的成因，監管重心主要在于細化生產工藝流程和衛生環境要求，通過市場手段鼓勵兼并重組和產生升級，加強對生產源頭的監督，在注重保持中小生產者和經營者利益的基礎上實施適當的行業準入等。總的來說，就是用市場優勝劣汰的方法解決食品安全的問題。

　　對于為達到個人目的故意改變食品質量造成第二類食品安全事件的問題，監管思路是“明晰規則，嚴明法治”。即盡量明確食物中允許投放的添加劑含量，對于暫時無法判斷化學特性及對人體危害程度的非食用物質，設定最大允許的殘留標準;其次強化食品標簽的標準化制度，特別是對于添加劑含量和實際不符的食品要納入召回范疇;最后是明確食品標準的制定機構和授權機制，目前我國食品標準包括國家標準、行業標準、地方標準、企業標準，彼此之間缺乏協調，造成了標準之間的交叉重復和規制盲區。

　　對于檢測監督力量不足導致的第三類食品安全問題，首先要保證國內食品安全檢測機構的獨立性和客觀性;其次不斷檢討檢測項目的完備性并把結果向社會公眾進行公開;第三加強食品檢測的頻率，建立向重點經營單位派駐檢測員制度并實施交叉輪崗，這些相對成熟的機制在美國等國家得到廣泛應用，實踐證明是可行有效的。

　　對于政府監管而言，最重要也是目前最應該改善的地方就是加強食品安全立法和執法，這是應對第四類食品安全問題的關鍵。2009年6月1日，中國出臺了《食品安全法》，從立法角度奠定了現代食品安全監督體制的基礎，并確立了食品安全監管的基本框架。盡管現行的《食品安全法》還需要進一步完善食品安全配套法規和綜合協調制度，各監管主體之間的分工優化和協調配合還需要時間檢驗和調整，但畢竟我們在立法方面已經確立了基本的法制框架。但顯然這才是食品安全監管的第一步，對于食品產業鏈上眾多利益摻雜的警惕使我們對于嚴明的執法更加期待。

　　五、制度剛性化和民間維權組織的興起

　　鑒于國家立法層面已經出臺了食品安全監管領域的基本大法，并致力于在此框架范圍內進行監管體系和法律細則的完善，我們將重點圍繞制度建設的弱項進行闡述。

　　1.強化對食品安全檢測監督結果的定期公開制度。對于不同區域的食品安全檢測結果，靈活選擇適用區域和人群，通過公開的渠道向大眾公布。例如，香港消費者委員會在1976年11月創辦了一本面向大眾的雜志《選擇》，該雜志不接受任何商業廣告，內容主要是專業的檢測報告，所有的檢測結果均為工作人員從市場上自購的商品，不允許由企業提供獲得，企業在測試完成之前絕對不會得到產品即將進行測試的通知，如果采購人員和檢測人員向所測試產品的企業泄露了相關資料或者接受饋贈，將觸犯相關法律，并有可能承擔刑事責任。

　　2.在各部門綜合協調監管的基礎上推進監管的專業化。2010年，我國成立了國務院食品安全委員會，初步建立了由國務院、地方政府、食品行業協會、社會團體、基層群眾組織、新聞媒體等組成的復合型、立體型監管體系。這個監管框架與美國由總統食品安全管理委員會綜合協調，多部門具體負責的綜合性監管體系比較類似，不同的是，美國的食品藥品管理局事實上是獨立的監管主體，農業部負責動植物檢疫，環境保護署負責監測食品添加劑和農藥殘留，各部門之間使用備忘錄作為協調機制。相比之下，中國的食品安全管理部門涉及了質監局、農業部、商務部、衛生部、工商管理總局、出入境檢驗檢疫局等，應該推動食品安全監管的適度專業化，并完善地方政府綜合協調機制。

　　3.強化執法檢查，提倡制度剛性化。對于執法部門的監督在國內外都是一個難點問題。為保證食品在生產、加工、流通環節的安全，應逐步建立食品追蹤識別標志制度，對食品安全的自檢、抽檢記錄都有據可查。我國在《食品安全法》中規定有違法行為無須造成后果也可以定罪，是希望增加違法成本和震懾犯罪，但執法機關對于具體認定和執行尺度擁有更大的自主權，為了對執法部門形成有效制衡，客觀上需要強化執法檢查，嚴厲追究執法機關不作為和徇私舞弊的責任。

　　4.加強食品安全監管中的公眾參與和消費者保護機制。公眾參與程度的差別，是我國與其他國家在食品安全監管中最大的不同。我國對于日常生活中的食品安全問題，消費者通常會求助于消協。但各地的消協都掛靠在工商行政部門內部，由同級工商部門主管，削弱了消協作為法定職能非政府機構的獨立性，難以協調物價、質監、食品藥品監督等諸多部門的關系，也限制了其社會公信力的發揮。而國外的消費者維權組織不僅數量眾多，甚至通過自身力量推動了國會對食品安全方面的立法改革。在香港，消委會的委員由行政長官親自任命，并在媒體公布，任期兩年，其運作保持高度透明，可讓公眾問責，獨立處理來自消費者的投訴和其他各種事務，處理結果不需要向政府通告，對經營不當、屢教不改的商家，消委會會公開商家的名字。總結國外消費者保護的經驗，我們認為只有廣泛激發消費者對食品安全的監督權，充分保證消費者的知情權，切實維護受害消費者的權利，食品安全問題才不會在朗朗青天之下遁于無形，食品供應鏈上的利益相關者才不敢冒天下之大不韙以身試法。

　　(作者系中國光大控股(香港)有限公司研究部副主任)