大氣污染防治法亟須修改

大氣污染

　　法律是治理大氣污染的有力武器之一。我國1987年出臺的《中華人民共和國大氣污染防治法》最近一次修改是2000年，至今已達13年之久，相關規定明顯滯后。恰逢世界環境日，本報關注大氣污染問題，呼吁盡快修改大氣污染防治法。

　　大氣污染漸嚴重

　　現行法律多不足

　　從去年冬季綿延到今年春季，全國有30個省(區、市)先后出現不同程度的霧霾天氣，北京的空氣污染指數更是再三爆表。據國家氣象局發布的數據顯示，今年春季中國內地平均霧霾日數為12.1天，較常年同期偏多4.3天，為1961年以來歷史同期最多。北京市霧霾日數46天，較常年同期(7.1天)偏多 5.5倍，為近60年最多。

　　環保部數據顯示，長時間、大范圍的霧霾天氣，影響全國17個省(市、區)，約占國土面積的1/4，受影響人口達6億。目前，我國仍有約70%的城市不能達到新的環境空氣質量標準。這不禁讓人們質疑：大氣污染防治法管用嗎?

　　制定于1987年的大氣污染防治法，先后在1995年、2000年經歷兩次修改。2006年后又進入修改程序，但修改草案稿于2010年1月由環保部報國務院法制辦后，一直處于“排期”狀態。用13年前修改的法律治理當下的大氣污染，已明顯不合時宜。

　　不少專家認為，大氣污染防治法沒有明確規定政府關于保護大氣環境的責任，政府防治大氣污染的指標也不明確，導致大多數地方政府優先發展經濟，“先污染、后治理”的現象時有發生。同時，大氣污染防治法規定的處罰力度較輕，最高額也僅為十萬元以下，難以起到遏制環境違法行為的效果。

　　“條款過時了。”中國人民大學教授、環境資源法教研室主任周珂說，“現有法律規定，二氧化硫、大的顆粒物、PM10、燃煤、酸雨等是重點防控對象。但是，在現實生活中，PM2.5、氮氧化物、揚塵，已經成為新的污染物控制的重點，這些在現有法律中體現不多。”

　　曾參與大氣污染防治法修改的中國社會科學院研究員常紀文也認為，現行法律的一些規定不再適合當下的環境狀況，“比如，沒有預計到現在的工業污染會這么嚴重;再如，重視的是個體企業的大氣污染防治，但目前區域性污染已經成為一個很突出的問題。”

　　各地出招治大氣

　　國外經驗可借鑒

　　面對日漸嚴峻的大氣污染，環保部以及我國不少省市已出臺了治理大氣污染的政策法規。

　　目前，環保部正在牽頭制定大氣污染防治計劃，預計年內頒布。針對PM2.5的治理，環保部已經在今年3月發布了《關于執行大氣污染物特別排放限制的公告》，對全國47個地級以上城市的火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大重污染行業，實行大氣污染物的特別排放限制，特別排放的標準比法定的排放標準要嚴得多。

　　據報道，受霧霾影響較為嚴重的北京，今年6月底之前將完成《北京市大氣污染防治條例(送審稿)》，并上報北京市人大常委會審議，年內有望出臺。按照條例草案的要求，在大氣受到嚴重污染、可能發生危害人體健康和安全的緊急情況下，市政府應當及時發布大氣污染公告，采取強制性應急措施，如按照車輛的排放水平、使用年限或者車型在一定區域內采取限制機動車行駛的機動車交通管制措施。

　　陜西省也于今年5月發布了《陜西省“治污降霾保衛藍天”行動計劃(2013年)》。相較于過去以藍天數為考核指標，此次行動計劃將二氧化硫、二氧化氮、降塵、PM10和PM2.5五項污染物濃度的下降幅度作為考核指標，更加細化和明確。該計劃共涉及三大類任務：集中治理百余家燃煤企業污染問題;加強機動車污染防治工作;加大城市大氣綜合整治工作力度。

　　對于地方出臺政策法規治理大氣污染的做法，周珂認為這是一種行之有效的方式，“由各地方出臺政策法規治理大氣污染，可以為國家層面修改大氣污染防治法提供參考。”

　　國外經驗同樣可以借鑒。據了解，日本的大氣環境法比較具體明確，可操作性強。之所以如此，一個重要原因是日本的大氣環境立法走的是自下而上的路線，先有地方立法，之后在地方立法的經驗基礎上，形成國家立法。

　　周珂建議，我國可以學習國外的先進經驗，在一些重點省市治理大氣污染的成功經驗基礎上，推動全國性的立法，出臺全國性的大氣污染防治措施，是一種比較順暢的機制。

　　修法應當避誤區

　　單行條例可先行

　　毫無疑問，大氣污染防治法應當與時俱進，盡快修改。

　　當前，修法之所以速度遲緩，效果不佳，一個重要原因就在于有關部門為了消除經濟部門的反對，往往小修、小補或者遷就，并沒有在框架上作出較大的調整，希望通過這種方式獲得改比不改好的效果。

　　為此，專家認為，修法一定要下決心、出實招、在全社會范圍內形成共識。而這個共識的前提是，有些地方已經實施了該治理方式并且取得了不錯的效果。

　　“在修法過程中，我們應該避免一些誤區。”周珂指出，國家層面的立法應當明確其關注的領域。“現有法律的一大問題是什么都想管，但往往什么都難管好。從國外的立法經驗來看，譬如美國的《清潔空氣法》，主要確定空氣質量標準和基本原則。國家立法就應該立足于宏觀把握，具體問題則由地方立法來解決。”

　　對于地方立法治理大氣污染而言，各地也應該突破一些陳舊、錯誤的觀念。比如，人們往往對我國立法有一些錯誤理解，認為國家立法沒有的，地方就不能規定。

　　“的確，在大多數情況下是這樣的，但在環境領域不是。國家立法沒有的，地方立法可以有;國家標準定得低的，地方標準可以高，這些都可以突破，況且我國環境保護法本身就有這方面的專門規定。”周珂說，在今后的大氣污染防治立法中，應當賦予地方更多的權限，國家立法應當為地方或區域立法提供基礎和必要的保障機制。

　　此外，大氣污染防治法重視對現有設備污染源的控制，而忽視對新污染源的控制。雖然我國近年來出臺了環境影響評價區域限批、流域限批制度，這些制度也控制了新污染源，但實際上保護了老污染源。因此，專家認為，應將控制新污染源制度與淘汰落后設備制度結合起來，共同治理大氣污染。

　　常紀文則建議，將區域污染聯防聯控寫進現有法律。區域性污染是我國許多地區面臨的共同問題，以北京為例，北京PM2.5主要污染物有一部分來源于鄰近區域。這種情況下，如果不在聯系緊密的省市之間實行聯防聯控，大氣污染的問題就難以解決。

　　“其實，早在2008年奧運會期間，在國家統一指揮下，北京及周邊兄弟省市采取區域聯防聯控，取得了良好效果。”常紀文說，可見，如果聯防聯控制度能夠得到法律的確認，如果制定了區域大氣污染防治工作的整體規劃，這將有助于建立區域聯防聯控的長效機制，在更廣范圍內取得較好的治理效果。

　　周珂建議，可以細化一些具體制度，通過制定單行條例來解決問題。例如，以前我國經濟不是很發達，移動污染物排放源(機動車、船、飛機等)帶來的污染也不是很嚴重。現在，尤其是在北京、上海等大城市，移動污染物排放源的污染日趨嚴重，可以通過制定單行條例或地方立法的方式，控制移動污染物排放源。