夯實制度基礎健全數據要素市場體系建設

近期，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《意見》），就建立健全數據要素基礎制度體系提出了全面、系統的意見，是我國順應新一輪科技革命和產業變革趨勢、構建中國化時代化要素市場的里程碑，對深化數據要素市場化改革、建立健全適應數據要素特點的數據要素市場具有深遠影響。

新時代、新要素與新市場

從農業時代到數字時代，歷經多輪科技革命與產業變革，主導經濟發展的生產要素不斷發生著更替與演化。古典經濟學家威廉·配第在《賦稅論》中提出“勞動是財富之父，土地是財富之母”，認為勞動與土地作為農業時代最重要的生產要素。第一次工業革命（蒸汽革命）和第二次工業革命（電氣革命）推動人類社會進入工業時代，資本成為主導性生產要素，以亞當·斯密和李嘉圖為代表的經濟學家將勞動、土地和資本作為三大類生產要素，體現了從農業社會向工業社會的經濟轉型。二戰后，隨著新技術的廣泛應用，規模報酬遞增在經濟發展中成為普遍現象，以索洛和羅默為代表的經濟學家將知識和技術作為生產要素，科學技術是第一生產力成為共識。

改革開放以來，為順應不同時期經濟發展的階段性特點，我國分別于十四屆三中全會（1993）、十五大（1997）、十六大（2002）和十八屆三中全會（2013）增列資本、技術、管理和知識為生產要素，破除了阻礙要素自由流動的體制機制障礙，擴大了要素市場化配置范圍，健全要素市場體系，推進要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平，為建設高標準市場體系、推動高質量發展、建設現代化經濟體系打下堅實制度基礎。

黨的十八大以來，為把握新一輪科技革命和產業變革新機遇，黨和國家高度重視發展數字經濟，把充分發揮數據要素價值提升至重要戰略高度。2019年，黨的十九屆四中全會首次將數據作為與土地、勞動力、資本、技術具有同等地位的生產要素。數據作為新型生產要素，已快速融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各環節，深刻改變著生產方式、生活方式和社會治理方式。為進一步釋放數據要素價值、激活數據要素潛能，《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》、《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》和《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》等一系列重要文件進一步強調，要培育和發展數據要素市場、有序推進數據要素市場化配置。

在一系列理論與實踐探索的基礎上，中共中央、國務院出臺的《意見》，是全球首部由一國政府主導的數據要素市場制度設計，針對數據要素特征和數字經濟發展規律，提出了以數據產權制度、數據流通交易制度、數據收益分配制度、數據安全治理制度為核心的頂層設計，是中國特色社會主義的重大理論和實踐創新，不僅將在更高起點、更高層次、更高目標上推進數據要素的市場化配置改革，也為世界各國發展數據要素市場貢獻了中國智慧、提供了中國方案。

“三權分置”夯實數據要素市場制度基礎

數據產權制度是實現數據要素市場化流動的根本性制度。與實物生產要素不同，數據要素具有生成主體多元、價值創造主體多元的典型特征，導致數據確權面臨多重主體的多元權利主張，對建立數據產權制度提出了重大挑戰。面對這一世界性難題，《意見》以充分釋放數據要素價值為目標，立足數據要素特性，創造性的提出了中國特色數據產權制度體系。

提出了以“三權分置”為核心的數據產權運行機制。針對數據要素所有權、使用權和收益權“三權分離”的特點，分別界定數據生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。值得注意的是，《意見》以數據資源的“持有權”取代“所有權”，淡化所有權、強調使用權，聚焦數據使用權流通，推進非公共數據按市場化方式“共同使用、共享收益”的新模式，為激活數據要素價值創造和價值實現提供了基礎性制度保障。

建立了數據分類分級確權授權機制。《意見》依照數據持有主體將數據分為公共數據、企業數據、個人信息數據，推進數據分類分級確權授權使用。公共數據重點在于加大開放利用力度，提出了公共數據統籌授權、“原始數據不出域、數據可用不可見”和公共數據可以有條件開放使用等新舉措；企業數據重點在于強化供給激勵、創新數據授權使用模式，發揮國有企業帶頭作用和行業龍頭企業、互聯網平臺企業帶動作用，保障中小微企業的數據權益；針對個人數據建立數據委托機制，探索由受托者代表個人利益，監督市場主體對個人信息數據進行采集、加工、使用的機制，旨在破解個人數據價值碎片化、權益碎片化難題，實現個人信息安全和利用的平衡。

建立健全數據要素各參與方合法權益保護制度。基于數據產權結構性分置的思路，《意見》區分了數據來源者和數據處理者的各項合法權益，界定了數據生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利，提出推動基于知情同意或存在法定事由的數據流通使用模式，保障數據來源者享有獲取或轉移由其促成所產生數據的權利、以及數據處理者使用數據和獲得收益的權利，在多元利益主體間構建了激勵相容的數據權益分配與保護機制。

三大舉措健全數據要素市場體系建設

與數據產權制度相配套，《意見》同時提出了數據要素流通和交易制度、數據要素收益分配制度以及數據要素治理制度，旨在構建我國數據基礎制度的“四梁八柱”，為健全數據要素市場體系建設、推動數據要素市場健康有序發展提出針對性舉措：

以降低交易成本為核心、構建多層次數據交易市場體系。一方面，通過建立數據流通準入標準規則體系提升市場準入門檻，規范引導場外交易、培育壯大場內交易，從而降低數據流通的信用成本、建立數據來源可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯、安全風險可防范的數據可信流通體系。另一方面，建立健全數據交易規則，制定全國統一的數據交易、安全等標準體系，構建多層次市場交易體系和集約高效的數據流通基礎設施，促進區域性數據交易場所和行業性數據交易平臺與國家級數據交易場所互聯互通，從而降低數據要素的流通成本、構建低成本、高效率、可信賴的數據流通環境。同時，通過培育數據商和第三方專業服務機構，構建數據要素流通和交易服務生態，從而促進提高數據交易效率、降低數據經營使用成本。

以統籌效率與公平為核心、建立數據要素收益分配機制。如何在充分發揮市場機制、強化激勵導向的同時，防止擴大貧富差距、形成新的數字鴻溝，是《意見》關于數據要素收益分配機制設計的主導思想。《意見》確立了確立按貢獻決定報酬的分配機制，按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”的原則依法依規保護各參與方的投入產出收益，平衡兼顧不同環節相關數據主體之間的利益分配。同時，《意見》更加關注公共利益和相對弱勢群體，明確了公共數據資源的公益性和大型數據平臺企業的社會責任，強化對弱勢群體的保障幫扶、加大政府引導調節力度，著力消除不同區域間、人群間數字鴻溝，增進社會公平、保障民生福祉、促進共同富裕。

以多元協同共治為核心、建立數據要素治理機制。《意見》著眼于統籌發展與安全、兼顧數據開發利用、隱私保護和公共安全，重點從三方面進行部署：一方面，明確了政府監管的底線、紅線，提出要建立數據流通和交易負面清單，傳遞出“法無禁止即可為”的監管理念，更好地統籌了政府與市場作用、打造安全可信、包容創新、公平開放、監管有效的數據要素市場環境。另一方面，針對企業數據治理中面臨的“黑箱監管”問題，推行面向數據商及第三方專業服務機構的企業數據流通交易聲明和承諾制，規范企業參與政府信息化建設中的政務數據安全管理，建立健全數據要素登記及披露機制，有效壓實企業數據治理責任。同時，鼓勵行業協會等社會力量積極參與數據治理，建立數據要素市場信用體系、暢通舉報投訴和爭議仲裁渠道，推進行業自律、加快行業標準建設。

總之，《意見》以數據要素產權制度為基礎、統籌要素流通交易、收益分配制度及治理制度，有效破除了數據要素供給、流通、使用的體制機制障礙，勢必對我國推進數據要素市場化配置、推進數字經濟縱深發展產生積極而深遠的影響。