“洋垃圾”禁令一年中國決策影響全球固廢處理系統

　　曾經的“洋垃圾”進口第一大國，正一步步收緊固體廢物進口政策。

　　2017年7月30日，中國正式通知世界貿易組織，將于2018年初停止進口包括廢塑料、未分類廢紙、廢紡織原料和釩渣在內的24種“洋垃圾”。2018年6月，國務院公布《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，明確將全面禁止“洋垃圾”入境，力爭2020年年底前，基本實現固體廢物零進口。

　　自正式印發以來，“洋垃圾”禁令已一年有余，“蝴蝶效應”正在全球卷起風暴：歐盟決定對塑料征稅，美國廢品回收站堆積如山，星巴克要禁止塑料吸管……看似各自獨立的事物，都在中國拒收“洋垃圾”之后發生著改變。而對于中國的再生行業而言，也正面臨著一場洗牌與重塑。

　　禁令后，包裝業遇“斷糧窘境”

　　8月，紙價繼續上漲。

　　不久前，華東、華南、華北等地區多家造紙廠再次公布上漲價格，上調廢紙價格30-100元/噸。據央視財經報道，今年上半年，成品紙市場迎來漲價潮，白板紙、瓦楞紙、箱板紙等紙種價格全面上調。

　　紙價變化的影響正一層層滲透至相關行業的各個脈絡中：出版社新書定價“不約而同”上漲，報社紛紛收到紙廠發來的漲價函，一些包裝企業面臨“斷糧窘境”。

　　近些年網購的普及刺激了包裝行業的需求，幾乎每一個快遞包裹都預示著對包裝紙的需要。而在“洋垃圾”禁令之下，包裝行業上下游各種變量都面臨著復雜的情況。

　　2018年7月31日，紙業巨頭理文造紙發布了中期業績公告。值得注意的是，盡管理文造紙的營收與凈利潤均大幅增長，但其中期毛利率卻迎來2014年以來的首次下滑：從去年上半年的26.91%降至今年上半年的25.18%，減少了1.73個百分點。這成為市場擔憂的地方。

　　造紙廠的毛利率主要由兩方面決定——紙品的出廠價與原材料的采購價格。“洋垃圾”禁令以來，進口廢紙受限，而由于國內回收體系尚不完善，國廢的供應量一時難以滿足廢紙需求，原材料價格上漲迅速，造紙廠利潤承壓。因而，盡管市場需求旺盛，包裝紙廠商的股價走勢卻都不好看。今年以來，行業巨頭理文造紙與玖龍紙業股價一度下跌。

　　上游紙廠原料價格上漲的壓力給整個產業鏈增添了諸多不確定性。處于產業鏈下游的包裝企業，一方面要面臨顧客對包裝設計日益挑剔的眼光，另一方面對包裝紙成本的增加望而卻步，可謂兩頭承壓。據中國紙業網2018年7月29日消息，東莞市紙制品制造行業協會會長林青透露：“就東莞一些企業來看，包裝廠的訂單下滑35%左右，有企業連白班都開不滿。”

　　此外，同樣是出于原材料（“美廢8號”）的進口限制，新聞紙也“洛陽紙貴”。一名人民日報社的資深編輯告訴界面新聞記者，去年起，新聞紙價格上漲尤其迅速。據回收行業媒體再生網數據顯示，2018年8月，國產新聞紙全國平均價格為6350元/噸，較去年同期（5100元/噸）上漲24.5%。

　　在今年8月份的中國報業2018年新聞紙市場信息交流會上，中國報協理事長張建星提及，去年以來，新聞紙生產企業紛紛轉產、減產。目前，國內能夠正常生產新聞紙的廠家僅剩3家。據中商產業研究院數據庫顯示，2018年1至7月，全國新聞紙產量為122.6萬噸，較去年同期同比下降5.1%。

　　一女子在哈爾濱市某書店選購圖書。從5月1日至5月4日，全國32家紙廠宣布漲價。 圖片來源：視覺中國

　　漩渦中的再生塑料行業

　　不僅僅是紙業，對于“洋垃圾”其他相關行業而言，整治力度的加碼正倒逼行業轉型。再生塑料行業同樣處于漩渦之中。

　　一直以來，進口廢塑料受到再生資源行業廠家青睞。由于從國外進口廢塑料比進口塑料原料成本低，而且廢塑料在經過處理后仍能保持較好的加工性能，因而較多企業依賴進口廢塑料以降低成本。自2017年7月國務院辦公廳正式印發《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》以來，廢塑料進口量近似“腰斬”。據中國再生資源回收利用協會的數據，2017年6月國內廢塑料進口量為59萬噸，《方案》頒布之后，2017年10月進口量下滑至31萬噸。

　　不可否認的事實是，再生塑料行業中相當一部分企業屬于技術含量低、產業集聚度低、污染防治水平低的 “小散亂”企業。這些企業易受波及，如今多數處于停產狀態。

　　在被稱為“江北塑料第一鎮”的山東省日照市莒縣劉官莊鎮，曾有多家“小作坊式”塑料加工廠，形成包括原料產銷、吹塑產品、塑料制品等一整條塑料產業鏈。鼎盛時期，劉官莊鎮從事塑料加工制造企業發展到500余家，塑料加工制造業戶2000余戶，“洋垃圾”是加工塑料顆粒的主要原料之一。近幾年來，在進口固廢禁令及環保部打擊進口廢物加工利用行業環境違法行為的雙重“重壓”下，劉官莊鎮大大小小數百家塑料生產企業已停產。

　　從小生長于此、家里曾經從事塑料加工行業的李曉告訴界面新聞記者：“現在設備和小工廠都還在，但跟進口廢塑料相關的，主要是依賴原材料的粉碎、清洗、造粒企業都停產了。”2017年7月，劉官莊鎮對全鎮393家涉塑個體工商戶和6家造粒公司的172個車間實施了關停、斷電處理。如今，李曉家的工廠也已轉做生產塑料制品。

　　清華大學環境固體廢物控制研究所教授蔣建國稱：“‘洋垃圾’禁令期間，相關企業可能都要面臨洗牌，產業結構升級優化，大的企業需要進行產業結構調整，小散亂’的企業可能難以生存。”

　　不過，行業“危機”也常常是產業轉型的機遇。復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青在其評論文章中稱，洋垃圾進口禁止之后，將在一定程度上加大相關企業的壓力，但長期來看價格上升之后，會有新的供給者立刻涌入，將短期壓力消化掉。

　　李志青同樣在其評論文章中表示：“‘洋垃圾’被禁止之后，再生行業的原材料供給缺口需要依靠國內“土垃圾”補足，就會倒逼國內的土垃圾做好后端處理，再進一步倒逼前端的居民社區垃圾分類做得更好。”

　　星巴克要停用塑料吸管

　　與中國的行業洗牌相映的是，在太平洋彼岸，中國突然停擺的市場，讓一套運轉了幾十年的廢物回收體系也正面臨重塑。

　　波士頓韋斯特伯勒一家回收廠里，老板本?哈維面對堆積如山的固體廢物“束手無策”。據《波士頓環球報》2018年6月5日報道，這家回收廠已經堆積了5000噸廢紙與紙板，另外，每天還有400噸新材料會運送進來，卻只有不到50%可以有效回收。在回收廠約7400平方米的場地中，幾乎有一半的空間已被廢品填滿。

　　此前，這些固體廢物都可以作為商品運至中國。如今，中國完全禁止了包括廢塑料和混合紙在內24種材料，對于禁令之外仍可正規進口的硬紙板、廢金屬等也大幅提高了標準，要求雜質占比例不超過0.5%。一些工廠老板表示，現有設備根本無法將污染物含量降到這個標準，因而不得不支付每噸70美元的費用，將固廢運往垃圾填埋場或焚燒爐。

　　一些工廠正試圖采取措施清理回收物流，包括放慢加工設施運行，或者限制接受的材料類型等，“每家從業者正陷入掙扎”。

　　市政單位也正受到影響。波士頓環球報報道稱，在馬薩諸塞州羅克蘭鎮，居民資源回收所需支付的成本，由此前的每噸付費3美元漲至70美元。而在布蘭垂鎮，資源回收成本已上漲逾10倍，官員擔心，若費用繼續攀升，地方政府恐怕要減少教育或交通等其他公共服務開支。

　　而在其他國家，中國的“洋垃圾”禁令也同樣在重塑回收行業。在美國科學促進會期刊《科學進展》（Science Advances）2018年6月發布的一篇研究論文中，佐治亞大學的研究人員收集了從1988年到2016年中國進口塑料垃圾的數據，據此推測，預計到2030年，全球可能會有1.11億公噸的塑料垃圾無處可去。

　　“這是一場國際危機，我們無法承受這些費用。”一家回收廠老板在波士頓環球報的采訪中稱。

研究者通過數據繪制出2016年中國塑料廢物進口來源及1988-2016年累計塑料廢物出口噸位圖。橙黃色線條為2016年中國塑料廢物進口數據，灰色為1988-2016年各國出口數據，顏色越深，出口越多。圖片來源：《科學進展》（Science Advances）

　　對此，歐盟已經進行了政策響應。據德國之聲2018年5月28日報道，當日，歐盟委員會提議要全面禁止棉簽、刀叉、盤子、吸管等一次性塑料產品，以更為環保的材料取而代之。同時，要求生產商要協助支付廢物管理費用及環保宣傳工作的費用。

　　提議中要求，在2025年之前，歐盟國家要的一次性塑料飲料瓶回收率要達到90%，在2030年對全部塑料包裝實行回收。這一提議還需得到歐洲議會和歐盟理事會的批準，歐盟委員會表示，將敦促其他機構優先處理該提議，希望能在2019年5月歐洲選舉之前獲得批準。

　　這一趨勢也影響到了星巴克。據《西雅圖時報》報道，2018年7月9日，星巴克宣布，要在2020之前停止使用一次性塑膠吸管。目前，星巴克旗下28000多家門店每年使用的塑料吸管數量超過10億根。作為替代性選擇，星巴克將提供可回收的無吸管蓋子，或使用其他可回收材料制作的吸管。

　　“世界工廠”與“全球垃圾回收站”

　　中國的“洋垃圾”進口熱始于20世紀90年代初期。當時，中國是“世界工廠”，包括制造業在內的諸多產業對原材料有著巨大的需求。滿載著“中國制造”的巨大集裝箱船離開中國港口，行駛至發達國家，返程時載回這些國家的回收物。之后，經過層層分揀加工，作為原材料的回收物進入各地工廠，被生產成新的貨物。

　　這條進口供應鏈之所以得以運轉，源于每個環節各自獲利。對發達國家而言，嚴格的環境標準與較高的勞動力成本意味著廢物處理費用高昂，出口至中國無疑是一種更為經濟的方式。《中外對話》研究院馮灝撰文分析：“對于發達國家而言，國內處理的費用大概在每噸400美元至1000美元。運到中國，即便加上運費，每噸的成本只有10美元至40美元。”

　　最對于中國而言，彼時享譽全球的制造業需要更多原材料。“中國收納的‘洋垃圾’主要是塑料、廢紙、金屬材料等，都是還有一定回收利用價值的原材料 。”蔣建國稱，“我國此前進口這些固體廢棄物，作為發展資源不足的補充。”

　　另外，從廢塑料中回收原料的成本也要比從石油提取物中直接合成新塑料稍顯便宜。作為報價高、不挑剔的“最優買家”，中國的接收方通過多次挑揀分類，形成了一條條位于全球價值鏈底端、且自成體系的產業鏈條。

　　在李曉的記憶中，貨船會停在劉官莊鎮的港口，“洋垃圾”壓縮包進入到家里的小工廠中，拆解后粉碎、清洗。“進口塑料都是經過分類的，是質量比較好的材料，其次是國內工廠的廢棄材料，最次的是國內垃圾回收站運過來的，比較臟也難處理。”

　　除卻原材料需求，“企業在這個過程中有利潤可圖，也是‘洋垃圾’進口的驅動因素。” 中國環保產業協會生活垃圾處理委員會秘書長徐海云稱。

　　企業的利潤來源，主要在于回收的低成本以及二手元件的再利用。例如在“電子垃圾拆解第一鎮”廣東貴嶼，拆解加工電子‘洋垃圾’不僅可以獲取大量銅、鋁、錫及貴金屬，還可以獲取大量可再使用的二手元器件，這些元器件重新流向市場，因質量上乘而廣受歡迎。 據《貴嶼鎮建設再生資源專業鎮實施方案》顯示，2010年，貴嶼廢舊電子電器、五金、塑料回收加工

2018年1月12日，廣東汕頭貴嶼鎮，當地民眾回收廢舊物品。圖片來源：視覺中國。

　　 經濟與環境的雙重命題

　　“只要停止一些事情，就可以撬動全球貿易體系——禁止‘洋垃圾’就是其中之一。” 安大略理工大學能源系統和核科學副教授丹尼爾·霍恩威格在其文章中表示。

　　在經濟全球化步伐加快、產業分工逐漸深化的今天，各國經濟以一種前所未有的速度與規模融入到全球化浪潮中。技術、資本、勞動力在全球范圍內流動，而作為一種“副產品”，環境問題也隨之在全球范圍內擴散。

　　依據“環境成本轉移說”，貿易的往來通常也隱含著環境成本的國際轉移。由于經濟實力與法律規定的差異，發達國家通過進口發展中國家的資源密集型產品滿足本國消費，同時將污染物轉移至發展中國家。再生資源回收行業所具有的勞動密集型特征，成為環境成本轉移的經濟驅動因素。

　　據此，勞動力成本比較低的發展中國家成為全球污染的“避難所”，“洋垃圾”的轉移很大程度上是通過國際貿易來實現的。從1995年到2016年，中國的年垃圾進口量從450萬噸增長到4500萬噸，二十年間翻了十倍。據商業咨詢機構China Briefing的數據，2016年，美國廢紙出口中，有三分之二以上直接送到了中國。歐盟27國中，87%的再生塑料直接或間接運至中國。

　　盡管作為可回收固廢的“洋垃圾”在一定程度上彌補了進口國經濟發展過程中的原材料短缺，但毫無疑問，如果處置不當，大量固廢進口將使發展中國家不得不承擔相應的環境污染成本。導演王久良2016年發布的紀錄片《塑料王國》描繪了這樣的場景：大量未經處理的塑料垃圾進入中國，散布在從北到南幾十個大小鄉鎮，最終在一個個小作坊里，由幾乎沒有任何防護的工人用手進行粗糙的分揀。“一些‘洋垃圾’的加工過程主要依靠人工手工拆解，對從業人員的健康隱患是很大的。”蔣建國表示。

　　出于控制發達國家“污染轉移”、保護發展中國家環境的需要，聯合國環境規劃署于1989年通過了《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》，對各締約國進出口危險廢物的國際義務及其法律責任作了明確規定。中國于1990年3月22日在該公約上簽字，也是世界上最早加入的締約國之一。

　　不過，一個公約不可能避免所有的污染轉移，經濟與環境的雙重問題很難用環境約束來解決。由于環境處理的高成本以及輸出國嚴格的環境規制，《巴塞爾公約》生效之后，“洋垃圾”越境轉移依然存在。

　　近些年來，中國政府開始收緊“洋垃圾”準入標準，一方面源于對環境問題的重視，而另一方面與經濟發展階段也密切相關。自2013年起，中國開始推行“綠籬”行動，對進口垃圾的品質進行嚴格管理，并以強硬姿態打擊非法走私垃圾進口；2017年3月，中國發起“國民利劍”行動，再次收緊對“洋垃圾”的督查。

　　蔣建國介紹：“產業機構升級是一個原因，環保意識增強與遏制污染的考量也是。隨著我們國家廢品產生量也越來越大，處理處置出現了很大問題，洋垃圾擠壓了國內廢物回收的動力和空間，帶來的二次污染隱患也越來越得到重視。”

　　中國的“洋垃圾”禁令對歐美國家的影響，也暴露了全球此前依賴單一進口商的脆弱性。不過，值得注意的是，中國拒絕“洋垃圾”之后，其他勞動力成本較低的發展中國家，例如東南亞、中東、拉美各國，正可能成為新的“垃圾場”。

　　李曉告訴界面新聞記者，在“江北塑料第一鎮”的諸多中小企業關停之后，“有些年輕人或者家里破產的去了東南亞，像老撾和越南。把同樣的模式移植過去，那邊人工成本更低，而且不限制，賺錢比在這邊多。” 另據《南方周末》報道，印尼塑料回收業協會會長克里斯托?哈利姆（Christine Halim）證實，越來越多的歐美固廢正被出口到印尼。

　　這種選擇相較之前的污染轉移并無本質改變,，依舊建立在國家間經濟發展不平衡、落后國家對環境保護不夠重視的基礎上。克里斯托?哈利姆（Christine Halim）對《南方周末》表示：“中國禁令將有助于倒逼印尼提升回收系統水平，但也不希望印尼淪為歐美新的垃圾場。”

　　“環境具有全球共同性，全球的環境保護是一體的，每一個國家都應該處理自己產生的廢物。”中國政法大學環境資源法研究和服務中心主任王燦發告訴界面新聞，中國的新政策是一個風向標，這會倒逼垃圾出口國提升自身的垃圾處理能力，完善本國循環經濟體系。

　　生態環境部部長李干杰在公開發言中稱：“重要的是大家要統一到巴塞爾公約的精神上，各個國家都要立足于自己產生的危險廢物和其他廢物，自己來減量、自己來處理、自己來消化，這樣很多事情才會更好地理解和解決，也有利于全球綠色低碳循環發展的普及和推動。”