環境司法再添破冰利器

　　受訪人

　　孫佑海：最高人民法院中國應用法學研究所所長、國家環境咨詢委員會委員、上海財經大學特聘教授，中國政法大學兼職教授

　　王燦發：中國政法大學教授

　　王彬：環境保護部政研中心高級工程師

　　話題

　　如何理解環境司法公正的涵義？十八大以來提出的一系列司法領域改革措施對加強環境審判有何影響？

　　兩法銜接對打擊環境污染犯罪有何意義？

　　檢查機關將來可否率先在環境領域提起公益訴訟？

　　司法公正

　　《決定》提出，保證公正司法，提高司法公信力。公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。

　　在環境司法的框架下，怎么理解司法公正的內涵？

　　英國哲學家培根有一句名言：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”這其中的道理十分深刻。

　　孫佑海認為，在環境司法框架下，所謂環境司法公正，就是堅持法律面前人人平等，使所有的污染受害者向人民法院起訴，都應該依法得到受理；所有的環境污染案件，都在以事實為根據、以法律為準繩的原則下，得到公正合理的審理和裁判；所有的生效判決，都得到執行，使勝訴者的權利得以實現，真正讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

　　“當然，這是一種十分理想的狀態。”孫佑海指出，目前司法領域存在著某些妨礙司法公正的問題，司法不公、司法公信力不高問題十分突出。這也引起黨中央和各級司法機關的高度重視，正在采取措施加以有效解決。

　　孫佑海說：“在環境審判領域，我們一定要樹立正確的環境資源審判理念，竭盡全力實現環境司法的公平正義。”

　　黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體布局。黨的十八屆三中全會進一步提出，要建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。習近平總書記強調，走向生態文明新時代，建設美麗中國，是實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容。

　　面對新形勢新任務，孫佑海建議，人民法院應樹立環境正義的審判理念，認清在當前形勢下全面加強環境資源審判工作的極端重要性。

　　《決定》提出，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。各級黨政機關和領導干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。

　　《決定》提出這項內容，將對現實中地方保護等現狀有何影響？

　　王燦發認為，建立領導干部干預具體案件的記錄制度，有利干環境案件的受理和公正審判。因為環境訴訟案件的被告往往是當地有背景的大企業，法院不肯受理受害者的起訴，一些環境案件判決的不公正，往往是背后有一只地方領導的手在操縱。實行案件干預記錄制度，就可以在一定程度上斬斷這只背后操控的手。但如何記錄，領導操控的手能否讓你抓住并記錄下來，還是要解決的問題。

　　孫佑海認為，黨的十八屆三中全會針對司法領域存在的突出問題提出了一系列改革舉措，司法體制和運行機制改革正在有序推進。四中全會決定在三中全會決定的基礎上對保障司法公正作出了更深入的部署。比如，為確保依法獨立公正行使審判權和檢察權，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度；健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度等。

　　為優化司法職權配置，《決定》提出，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點；統一刑罰執行體制；探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離，等等。為保障人民群眾參與司法，決定提出，完善人民陪審員制度，擴大參審范圍；推進審判公開、檢務公開；建立生效法律文書統一上網和公開查詢制度，等等。決定還就加強人權司法保障和加強對司法活動的監督提出了重要改革措施。

　　完善懲戒妨礙司法機關依法行使職權、拒不執行生效裁判和決定、藐視法庭權威等違法犯罪行為的法律規定。

　　建立健全司法人員履行法定職責保護機制。非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分。

　　“我們相信，這些改革措施，對加強環境審判，對環境審判機構依法獨立公正行使審判權，對保證環境審判的正當性，必將產生深遠的影響。”孫佑海告訴記者。

　　兩法銜接

　　《決定》提出，健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象。

　　開展這項工作有什么意義，需怎么推動？

　　孫佑海將此解讀為，首先，要做好環境行政處罰與環境刑事處罰的銜接。其次，要做好環保部門與公安部門的銜接。在環保部門發現環境污染犯罪的線索后，及時向公安部門通報，便于公安部門運用公安警察的手段和力量，偵破嚴重污染的犯罪活動。

　　“環保部門還要做好與檢察機關的銜接，在公安部門將案件移交檢察機關后，協助提供環境犯罪的證據材料，使環境案件的公訴和審判得以正常進行。”孫佑海說。

　　全國人大常委會和最高人民法院、最高人民檢察院分別制定了《刑法修正案（八）》和“兩高”司法解釋。孫佑海認為，要借貫徹《刑法修正案（八）》和“兩高”司法解釋的契機，明確將懲治環境犯罪作為環境資源審判庭的審判工作重點，提高人民法院的司法公信力，滿足廣大人民群眾對環境資源審判工作的新要求和新期待。把打擊環境犯罪作為當前工作重點，需要檢察機關和公安部門的積極配合。

　　“貴州省在健全行政執法和刑事司法銜接機制方面的經驗值得關注。”孫佑海介紹，貴州成立了檢察院生態保護分局和公安局生態保護分局，連同以前建立的法院環保法庭，建立起區域環境司法體系。貴州開展嚴厲打擊破壞生態環境違法犯罪行動，在全社會營造嚴厲打擊破壞生態環境違法犯罪、保護生態環境資源的氛圍，取得良好的社會效果。要總結貴州經驗，盡快推向全國。

　　現在，解決環境訴訟“立案難”的問題有了新契機。《決定》提出，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度。完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度。

　　最高人民法院院長周強最近到最高法立案庭調研時指出，要堅持依法受理案件，充分保障當事人訴權，暢通合法訴求表達途徑，盡最大努力為群眾訴訟提供便利。因此，各級法院一定要按照新修訂的《民事訴訟法》和《環境保護法》等法律的規定積極受理環境案件，盡量不把環境糾紛推出法院，盡可能加大環境糾紛法治化解決力度。

　　孫佑海說，立案過程其實哪個國家的法院都有，從各國立案情況看，一般是一個較為簡易的程序，只需要檢查是否有原告、被告和訴由。至于原、被告是否適格、訴因能否在法律上站住腳、法院是否有管轄等，統統留給法官在審查案件時處理，因為這些看似簡單的程序問題往往比案件的實體法律問題還復雜。一些法院法官們經常為這些問題吵得不可開交，不同意見比比皆是，這些都是正常現象。

　　“經過努力，現階段各級法院每年受理10萬件左右的環境案件，是不成問題的。”孫佑海估算。

　　公益訴訟

　　《決定》提出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

　　環境公益訴訟還需解決哪些問題？怎么解決？如何落實全會精神？

　　現實中，一些行政機關違法行使職權或者不作為造成了對公共利益的侵害，如生態環境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不利于促進依法行政、保護公共利益。

　　為此，四中全會作出決定，要求探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

　　孫佑海認為，由檢察機關提起環境公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。“這方面的環境公益訴訟屬于環境行政公益訴訟。”孫佑海解釋說。

　　“環境行政公益訴訟推進艱難。”王彬說，環境公益訴訟理論上包括兩類：以企業等生產經營者為被告的環境民事公益訴訟，以政府及有關主管部門為被告的環境行政公益訴訟。

　　很多環境事件背后，都有地方政府的環境保護不作為和亂作為，環境行政公益訴訟督促其糾正，意義重大。但是，實踐中，很少有環境行政公益訴訟被提起和受理。

　　據不完全統計，截至2012年底，我國各級法院受理環境公益訴訟案件54件，其中起訴行政機關環境公益訴訟案件只有7件。7起起訴中，除了1起環境信息公開案件勝訴，1起撤訴外，其余均敗訴，敗訴理由主要是原告不適合。與之對比的是，以環境污染者為被告的47起環境公益訴訟，幾乎全部勝訴。

　　“檢察機關提起公益訴訟，實踐有效果，理論有爭議。”王彬認為。

　　據了解，在我國環境公益訴訟試點探索中，檢察機關扮演著重要角色，成為近1/3環境公益訴訟案件的原告方，且訴訟請求基本得到法院支持，解決環境問題效果顯著。昆明、無錫、貴陽等地開展環境公益訴訟試點，均賦予檢察機關原告資格。

　　但是在環境公益訴訟立法中，有人認為，檢察機關作為國家法律監督機關，具有通過提起抗訴、申請再審等手段監督司法審判的職能，應主要以監督行政機關依法行政的方式保護公共利益，提起公益訴訟與其職能角色存在沖突，容易導致檢察權與審批權相互監督、制約的關系失衡。因此，《民事訴訟法》、《環境保護法》均未明確賦予檢察機關公益訴訟原告資格。

　　“國外的環境公益訴訟，基本上屬于行政公益訴訟。”王彬告訴記者。美國環境公民訴訟的原告被理論上視為“私人檢察長”，即公民為了維護公共利益代替公訴機關起訴。

　　王彬認為，檢察機關應當主要探索行政公益訴訟。四中全會決定要求檢察機關承擔督促糾正行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，說明檢察機關提起公益訴訟將以提起行政公益訴訟為主導。

　　“這對于推動環境行政公益訴訟，加強地方政府環境保護責任的落實，提高環境與發展決策的法治水平，是一個重大利好。”王彬說。

　　而對于環境民事公益訴訟，孫佑海介紹說，根據新修訂的《環境保護法》和《民事訴訟法》，最高法也全力支持環境民事公益訴訟，這也是生態文明制度建設的重要內容，在我國的環境民事公益訴訟事件中，環保社會組織通過直接提起環境公益訴訟，為維護社會環境公共利益發揮了重要作用。

　　據悉，最高人民法院有關部門正在起草環境民事公益訴訟司法解釋，有望近期出臺，希望社會各界共同努力，使這個司法解釋在環境保護司法實踐中得到認真貫徹執行。