績效考核難題待解

　　政府環境績效是政府基于環境保護目標或維護環境公共利益，在特定的資源環境條件下，投入、管理、產出、效果、影響等要素所形成或反映出的最終結果。

　　改革開放30多年來，我國GDP年均增速接近10%，經濟總量連上臺階并躍居世界第二位。但發展中所付出的資源、環境代價過大，發展不平衡、不協調、不可持續的問題十分突出，為此我們付出了沉重的環境代價，并逐漸成為制約發展的瓶頸，阻礙著我國可持續發展的進程。

　　如何破解難題，走出困境，實現良性循環，事關改革與發展大局。

　　黨的十八大提出，要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法以及獎懲機制。

　　黨的十八屆三中全會進一步提出，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，用制度保護生態環境，特別是要對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。

　　當前，我們需要加快建立以綠色GDP為導向的政績考核體系，以政績考核促進發展觀念轉變，真正把工作重心轉向有質量、有效益、可持續的經濟發展上來，轉到民生改善、社會和諧和生態環境建設上來，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。

　　開展環境績效考核，使科學發展真正成為制度性約束，正當其時。

　　■ 環境績效考核開展的具體情況如何?

　　科學的環境績效考核有利于把科學發展觀作為制度性約束，真正把工作重心轉向有質量、有效益、可持續的經濟發展上來，轉到民生改善、社會和諧與生態環境建設上來，推動生態環境保護體制機制的建立，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。

　　那么，目前，環境績效考核在我國開展的具體情況如何?

　　“目前，環境績效考核在我國只是提出了一個理念，考核的具體標準、辦法、范圍和界線尚不清晰、不統一，全國統一的黨政干部政績考核體系尚有待建立，國家和地方也只是探索，存在多種政績考核實踐。”環境保護部環境規劃院研究員蔣洪強提出了他的看法。

　　從中央層面看，一直在為建立一套科學合理的績效考核體系而努力

　　1995年，中央組織部制定了《縣(市)黨委、政府領導班子工作實績考核試行標準》，就經濟建設、社會發展和精神文明建設以及黨的建設等3個方面共16項內容對縣(市)黨委、政府領導班子工作實績進行定性和定量考核。

　　2002年，中共中央頒布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，突出了民主推薦、科學考察、黨委集體討論決定、紀律監督等重要環節，使官員考核任用程序更為科學民主。

　　2003年，黨的十六屆三中全會上提出堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的科學發展觀，新的政府官員考核標準與考核機制開始探索。

　　2005年，中共中央政策研究室召開了綠色GDP考核辦法座談會，落實2004年中央經濟工作會議期間中央領導提出落實科學發展觀，建立體現科學發展觀的黨政領導考核體系。座談會認為，綠色GDP考核盡管近期不可能納入考核體系，但應該繼續研究，要“敢為天下先”，爭取早日把綠色GDP納入黨政領導的考核評價體系中。

　　除此之外，伴隨著環境問題的日益嚴重，中組部、人事部等有關部門曾于1999年、 2002年和2003年會同原國家環保總局，積極探索將環保指標納入政府官員考核體系。環保考核內容作為社會發展和精神文明建設中的一項考核內容，具體要求是：實行環境建設和經濟建設同步規劃、同步實施、同步發展，有效治理和逐步減少環境與水資源污染。考核指標則為：“三廢”治理達標率、森林和綠地覆蓋率。

　　2013年12月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發布，在加強生態文明制度建設部分，提出了“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制”，這樣的表述基本上可以看作是一個地方政府主要領導環境問責體系，也顯示了中央開始認可地方主要領導環境問責體系的重要性。

　　但是，其中有待澄清的問題卻也很多。例如，自然資源資產涵蓋范圍過小，只是環境評價中的一部分，并沒有涵蓋環境污染和環境健康等內容;“領導干部”如何界定，到底誰是審計和終身追究責任的對象、誰是政策設計執行主體?這些都沒有明確。而且，國內對生態環境損害責任終身追究制的研究和實踐基本是空白，關于離任環境審計也沒有政策實踐。

　　“從上述規定可以看到，環境保護只是社會發展和精神文明建設中的一項指標，與計劃生育在干部考核中所擁有的‘一票否決’地位和作用有較大差距，更沒有體現出環境保護作為我國基本國策應有的地位和作用。另外，‘十一五’、‘十二五’國家主要污染物減排約束性指標分解到各省(市)及考核、重點流域水污染防治指標考核、《大氣污染防治行動計劃》確定的各地區PM2.5濃度下降指標及考核，都是環境績效考核的形式。”蔣洪強認為。

　　由中國政法大學生態文明與環境政策研究中心聯合清華大學、吉林大學、北京郵電大學相關機構組建而成的民間環境(政策)智庫——北京政通境和節能研究所(簡稱“政通境和”)自2006年先后在吉林、江西、廣西、廣東、云南、海南、天津等省份調研的結果顯示：地方黨政一把手的環境績效考核、問責體系的缺失，是中國環境問題的關鍵因素。

　　針對我國政府官員環境績效考核的辦法，目前被普遍認可的是由2006年中組部頒布、2009年修訂實施的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價(試行辦法)》。在《試行辦法》中，涉及可持續發展的有環境保護、資源消耗與安全生產、耕地等資源保護3個細分評價要點，但沒有具體指標，地方組織部門需要據此自行設計方案。

　　但是，“政通境和”根據調研發現，上述3個要點在各省百分制的實際考核中平均只占不到10分的分值。而考核方案中，排在前3項的經濟指標一般占35分以上。因此，GDP等經濟增長指標實際上仍位居最重要部分。

　　從地方層面看，許多地方進行了積極的探索

　　我國部分省(市)，如江蘇、廣東、青海、山東、四川、浙江等地在近年來相繼進行了探索試點工作。這些地區將空氣質量變化、飲用水質量變化、森林覆蓋率變化、環保投資增減率等指標納入領導干部考核標準，并對環境績效考核結果的使用和獎懲辦法作了明確的規定，為生態文明政績考核樹立了初步的樣本。

　　此外，近幾年，一些地方的考核權重也在不斷提升，從2005年平均5%，到2008年江西省的16.7%，再到最近天津市的22%，可以看出地方為之所做出的努力。

　　2012年，2月16日，北京市政府發布《關于貫徹落實國務院加強環境保護重點工作文件的意見》，明確提出環境優先這一基本原則，并規定今后所有有關環境質量的指標，如污染物總量控制、PM2.5環境質量改善情況等，都將作為各級政府領導的考核指標。

　　這樣的做法值得稱贊，但畢竟是少數。從各地環境績效考核的實施情況來看，環境考核的內容在整個干部考核中大都處于次要的位置，環境績效考核制度的力度和剛性也不強，考核工作形式化明顯，考核結果對黨政領導干部的政治前途基本上不會產生太大影響。

　　而且，考核指標體系沒有延續性。一些地方領導換屆后，原有指標便不再執行。

　　2008年以來，“政通境和”在廣西賀州、江西贛州、吉林省吉林市等地試圖推行環境績效考核試點，方案遞交給地市組織部門后，得到的回復是，將作為考核縣級黨政一把手的參考資料。但最終都因地市領導的調離，試點無法推進。“政通境和”負責人付華輝表示：“有的地方再去調研都不行了，找新任領導，都見不到。”

　　總體來看，我國考核地方政府環境績效的指標和方法仍不夠清晰，環境績效考核制度還沒有真正形成，在一定程度上仍缺乏可操作性和規范性。

　　■ 存在哪些主要問題?

　　環境績效考核體系是一項包含考核主體、考核指標和考核方法等多種要素的系統工程。如何科學設計環境績效考核的指標體系，如何增加環境績效考核的可操作性，使環境績效考核真正發揮作用，成為轉變經濟發展方式，倒逼經濟轉型發展的重要推手，真正使環境績效考核成為科學發展的制度性約束，需要我們認真分析和厘清目前存在的問題。

　　“我認為可以從3方面進行梳理。”蔣洪強表示，一是一些地方政府官員的觀念是否真正轉變，環境績效考核制度是否真正落實，考核結果是否真正起到改進環境績效作用，是目前面臨的最大問題。

　　“二是考核技術方面是否準備充分，是否成熟，包括環境資產負債表編制、考核指標體系、考核評估方法。”蔣洪強強調，生態環境保護具有投入多、見效慢、效果難以量化等特點，環境質量的變化、生態的破壞、環境政策的影響在較短時間內也難以體現出來。因此，環境績效考核面臨著如何處理地方政府政績考核周期短與環境績效考核周期長的沖突問題，以及時間滯后問題。

　　“三是配套政策的保障，包括考核的法規依據、激勵和懲罰措施、環境審計等。例如對一些生態脆弱地區不進行GDP考核后，相應的財政轉移支付和生態補償機制是否完善，當地人們生活是否得到真正保障，這些都需要考慮。”蔣洪強說。

　　具體到法制建設，我國目前還沒有政府績效考核方面的專門立法。由于缺乏相應的法律、法規和相關政策作為制度保障，缺乏較具體的、可操作的政策性指導，各地開展的績效考核工作基本上處于一種放任自流的狀態，結果績效考核工作難以在政府部門全面系統地推進;而且各地由于績效考核的實施方法互不統一，相互之間也難以進行比較和交流經驗。

　　另一方面，績效考核往往被看成是一個短期行為，缺乏長效機制的建立，進而導致領導者難以把工作重點放在政府績效的持續改進上。

　　此外，環境績效考核涉及環境、生態等大量的數據，但目前我國生態環境數據基礎相當薄弱，環境基礎數據缺失、部分環境數據質量不高、數據透明度不高，影響數據的可得性和有效性，嚴重影響環境績效考核的公平與公正。

　　■ 應建立怎樣的考核指標體系?

　　綜合全國和各地正在努力探索制定的環境績效考核指標體系，當前的指標體系并不能真實、科學地反映黨政領導干部的環境業績，還存在許多有待完善的地方。

　　例如：環境績效考核指標過于繁瑣，考核內容和指標重點不突出，考核工作量大;考核指標體系主要以靜態指標為主，缺乏動態性指標，不能真實反映黨政主要領導干部親自抓環保工作的成績和由此帶來的地區環境質量改善;考核指標過分強調環保技術指標;社會公眾的意見沒有得到充分體現。

　　那么，一套科學、合理的考核指標體系應具備哪些條件?蔣洪強提出了他的看法：“簡單來講，環境績效考核指標體系要注重可操作、可實施、公平性，考核的尺度標準要統一規范，盡可能簡單易行。”

　　“根據環境績效的涵義和目標，依據科學性、可操作性、簡潔性、數據可得性、政策性等原則，可以是綜合性指標，如綠色GDP;也可以是單項指標，如環境容量資產負債率、環境質量達標率、生態產品供給率等。”蔣洪強還提出，在環境績效考核的方法選擇方面，應堅持兩條原則：首先是科學性原則，即在方法選擇時，必須是科學、規范的，為大多數領導和專家所認可的方法;其次是適用性原則，即在方法選擇時，要考慮考核過程中基礎數據的可獲得性，要考慮到各地實際，具有可操作性。

　　■ 如何確保考核落到實處?

　　目前來看，環境績效考核實施面臨的問題可以歸結為4點：一是考核對象不明確，沒有完全將環保責任落實到人。從我國政體的特點看，環境績效除了考核地方黨政一把手外，同時還要考核相關政府職能部門的負責人。

　　二是考核主體定位不夠準確。從目前各地情況來看，有的考核是以組織人事部門為主，有的是以環保部門(環保工作領導小組或其他的類似機構)為主，有的還以黨委或政府為主，考核主體不統一。

　　三是考核程序復雜，抵觸情緒大。普遍存在著考核指標體系復雜，考核程序過于繁瑣，數據收集和核實難度大等問題。

　　四是責任追究制度不落實。雖然，各地對環保實績較差(如未達到減排目標)的地方主要領導或班子進行了通報，但未落實責任追究或責任追究不嚴，未給予黨政一把手相應的行政和紀律處分。

　　面對這些現實問題，想要在全國范圍內推行環境績效考核，環境績效考核制度的建立與實施將成為核心問題。

　　“要完善體現生態文明要求的環境績效考核制度頂層設計，包括明確考核對象、建立以組織人事部門、監察部門等多部門組成的考核主體，制定完善相關考核指標、考核辦法、配套實施細則。建立環境績效考核激勵約束制度體系，注重把環境績效考核結果作為干部任用、獎懲的重要依據，作為干部環境責任問責機制的依據。要強化環境績效考核的作用，在一些地區要真正實施環境績效考核一票否決制。”蔣洪強說。

　　同時，蔣洪強還特別提出：“環境績效考核，要注重與其他經濟社會考核指標相結合，設立相應權重。考核過程和結果的公開、透明和第三方參與;考核監督主體應該相對獨立，比如能否由人大負責，充分發揮人大監督政府的作用，也可以建立集政府考核、公眾評價和社會評價為一體的多元化監督體系。”

　　需要注意的是，目前，我國的政府績效考核采用的是上級對下級的評估，這種自上而下的評估雖然有利于實現一定的引導和監督目的，但在實踐過程中卻導致了一些地方政府部門“只唯上不唯實”、“政績”做給上級看的現象，從而導致了評估結果失真、評估難以達到預期的目的。

　　在這一點上，西方發達國家的政府績效評估值得借鑒，它們的政府績效評估往往是由民間自發進行，特別是在一些大的基金會的資助下，由一些大學、研究機構或媒體來組織進行。社會自發成立的評估機構的作用在于：一方面，由于其具有獨立性，使得評估結果更加客觀、公正，而客觀、公正是評估結果發揮作用的基礎;另一方面，由于評估主體多元化的存在，可以彌補單一政府績效評估的不足。同時，社會評估還具有及時反映公眾需要、促進地方政府創新的獨特功能。